第2820期文化产业评论
近期，文旅部办公厅印发《关于用好地方政府专项债券的通知》，鼓励各地文化和旅游部门积极用好地方政府专项债券支持各地重大文旅项目。此举对于当前处在复苏期的文旅产业而言，无疑是注入了一针“强心剂”。那么，这项新政有哪些新的亮点？各地文旅专项债券发行现状如何？存在哪些亟待解决的现实问题？本期文化产业评论（ID：whcypl）将聚焦这些热点作详细解读。
作者 | 小军哥（文化产业评论作者）
编辑 | 范佩宏
来源 | 文化产业评论
正文共计6619字 | 预计阅读时间17分钟
景区关闭、剧院歇业、项目停工……新冠肺炎疫情发生以来，我国文化和旅游行业经受有史以来最为严重的冲击。为全力帮助文旅行业共渡难关，从国家部委到地方，先后出台涵盖贷款融资、税费减免、降低成本等一系列政策措施，为缓解文旅企经营困境、推动文旅复苏发挥不可替代作用。然而，与上述普惠性政策相比，近期文旅部出台的重要举措，无疑是近年来含金量最高、支撑作用最强、最具持久效应的政策之一，故被地方政府和业界称为推动文旅行业稳定发展的“压仓石”。自2015年专项债券政策出台以来，关于地方政府专项债券含义、分类、优势及审批与发行流程等方面的政策，官方和各类平台均作了较全面的解读，在此不再赘述。观此次文旅部发布的《通知》内容，虽然全文仅有800余字，却强烈释放出国家在宏观政策层面推动文旅产业复苏的决心。据不完全统计，近期江苏、安徽、山东、四川、湖南、江西等地均有重要文旅项目签约或文旅专项债券发行，概算投资额约4000亿元。《通知》指出，各地文化和旅游行政部门要主动与所在地财政、发展改革等部门沟通对接，争取将文化和旅游行业纳入各地地方政府专项债券重点支持范围，要抓住当前项目集中受理和申报的“窗口期”，做好符合条件的文化和旅游领域重大项目的申报和储备工作，积极争取专项债券支持。众所周知，因新冠肺炎疫情等原因，“新基建”进度受到严重影响。5月6日国务院常务会议要求，在原有七大重点领域的基础上，2020年专项债还将国家重大战略项目单独列出、重点支持，允许地方投向教育、医疗等民生消费升级领域，特别是加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设。文旅产业作为融合创新度高的新型服务业，已经成为“新基建”体系建设中不可或缺的重要内容。为此，将文旅行业纳入各地地方政府专项债券重点支持范围，既符合国家政策重点支持范围，也符合重点领域重大项目申报条件，更符合当前文旅行业复工复产急迫需要。《通知》明确，各地在文旅重大项目申报过程中，将拟申报项目定位于具备一定收益性的重大项目，并根据项目特点确定所属领域。既可以从文化旅游等已经明确的重点领域进行申报，也可以根据项目特点，从生态环保，农林水利、市政和产业园区基础设施等与文化和旅游相关联的领域进行申报。此次对文旅专项债券的“重新定位”，打破了以往地方政府普通专项债券仅能用于重大基础设施建设、城镇化项目、公益性事业发展项目、脱贫攻坚等公益性资本支出的限制；使得具备一定收益性(包括企业运营的)重大文旅项目，既可通过发行文旅项目专债解决燃眉之急，也可通过申报重点领域关联项目债券进行融资，实现项目收益融资自求平衡。此举不但合理扩大专项债券使用范围，也为地方丰富专项债券的品类提供了创新空间。2018年以来，四川、浙江、江西等各地在文化和旅游专项债领域不断创新实践，陆续推出旅游专项债、文旅专项债、红色旅游专项债、旅游扶贫专项债、文化产业专项债、旅游产业专项债等债券品种，为具有经营性收入的文旅重大项目提供资本支持。从近年来国家政策和各地实践看，地方政府专项债券是各地政府在财政税收收入以外新增的资金渠道，主要通过采取“统借统还”模式，合法举债来推进重大项目建设。目前，地方债风险高、新债规模受控，加上文旅项目投资回报周期较长等因素制约，文旅项目获取地方政府专项债券支持必须严格执行法定限额管理。为此，《通知》特别提出，要积极协调金融机构为专项债券支持项目提供配套融资支持，做好项目推介工作，加快项目落地。此举充分表明，各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，不足部分需要协调金融机构为专项债券支持项目提供配套融资支持，通过股债联动、投贷结合等方式打好投资组合拳，形成多元化投融资机制。据文旅部公布的数据显示：截至3月底，全国文化和旅游领域成功发行地方政府专项债券23只、总金额达到132.59亿元。随着此次政策的出台，文旅专项债券或将成为各地政府重要抓手，发行总规模将大幅度增加。疫情后，在国家宏观政策助推下，各地寻求文旅产业复苏之心尤为急切，不少企业受疫情影响“囊中羞涩”，导致投资积极性相对受打击。于是抢抓中央加大投资、拉动消费等重大政策“窗口期”，通过发行地方政府专项债券推动文旅重大项目落地，成为各地争相抢占的制高点。四川省作为发行全国首支旅游专项债券的大省，早在1月2日，就在上交所成功发行2020年首批新增专项债券24期共计356.71亿元，完成中央2020年提前下达四川省新增债券限额624亿元的57.17%；同日，河南亦披露将发行12期共计519亿元专项债。四川与河南成为2020年全国最早发行专项债的省份。四川省首批新增专项债券共分为376个子项目，涉及收费公路、城乡基础设施建设、文化旅游、工业园区、水务建设、乡村振兴、生态环保、医院、学校等公益性项目，符合国常会支持领域和专项债券优先支持重大项目建设范围。其中，文化旅游项目投向占比为5.67%。1月10日，四川省2020年第二批新增专项债券在上交所成功发行，成为全国首个第二次发行2020年地方政府专项债券的省份。本批次专项债券共发行23期，发行总额150.67亿元，全部为新增专项债券。本批次专项债券共计211个子项目，项目涉及城乡基础设施建设、生态环保、工业园区建设、收费公路、水务建设、乡村振兴、学校建设、医院建设、文化旅游等9个类型公益性项目。其中，专项债券做资本金涉及2个项目，发行金额合计1.72亿元；组合融资专项债券涉及6个项目，发行金额合计4.12亿元。
2月27日，四川省2020年第三批新增债券成功发行。本批次地方政府债券共发行17期，发行总额393.62亿元，全部为新增债券。其中专项债券共发行14期共计116.62亿元。涉及城乡基础设施建设、社会事业、公共卫生防疫体系建设、乡村振兴等4个领域共计128个项目。其中，涉文化旅游项目7个，发行总额4.11亿元。
5月18日，四川省2020年第五批新增专项债券成功发行。本批次新增专项债券共发行17期，发行总额539.54亿元，共涉及702个项目，单批次发行项目数最多。资金重点用于产业园及基础设施建设、其他交通基础设施、医疗健康等项目建设。其中，文化旅游发行金额为12.58亿元，占发行总额的2.33%。据文化产业评论（ID：whcypl）统计：截止目前，四川省2020年已发行新增专项债券共计1210亿元，广东、山东紧随其后，排名全国第三；已发行五批次79期，发行批次、期数全国第一；已发行项目数达1426个，已发行项目数全国第一；发行文化旅游专项债券16只、总金额达82.33亿元，数量规模均居全国前列。
与四川省相比较，河南省2020年首批新增专项债券共发行12期，全部为新增专项债券。发行总额519亿元，发行期数缩短了12期，发行总额多出162.29亿元，成为全国地方政府债券发行双“第一”（全国首个发行2020年政府债券，首个中央提前下达新增债券限额全部发行完毕的省份）。从两省发行的品类看，河南省首次新增专项债券共分为538个子项目，项目涉及交通和物流基础设施、农林水利、生态环保、社会事业、市政和产业园区基础设施、其他城镇基础设施等公益性项目，相关文化或旅游项目纳入社会事业领域发行，没有进行单列。
除四川、河南两省外，1月16日，安徽省2020年首批新增债券在上交所成功发行。本批次地方政府债券共发行6期，发行总额396亿元，全部为新增债券（其中专项债券5期共计277亿元，一般债券1期共计119亿元）。
截至3月31日，安徽省2020年已发行地方政府债券两批次12期共计723.01亿元，其中专项债券10期共计587亿元，一般债券2期136.01亿元。按用途划分，新增债券706亿元，其中新增专项债券587亿元，新增一般债券119亿元。两批次共计425个项目（首批193个、第二批232个），涉及基础设施、收费公路、文化旅游等12个项目类型。
文化产业评论（ID：whcypl）在梳理中发现，截止目前，广西自治区2020年已发行地方政府债券三批次17期，发行总额552.2亿元，其中专项债券14期共计308亿元，新增一般债券211亿元。主要投向为产业园区、社会领域、收费公路等领域。广西与四川同为文化旅游大省，但发行文旅专项债券数量并不多。据不完全统计，3批次217个项目中涉及文旅的仅有7个，专债发行额8.61亿元，占发行总额的2.80%。与此同时，截至5月18日，山东省2020年分三批次发行新增专项债券26期共计1329.15亿元，已发行金额排名位居全国第二位。三批次共计771个项目（首批327个、第二批46个、第三批398个）涉及城乡市政基础设施及产业园建设、生态环保及社会事业发展等重点领域13个项目类型。其中，文化项目发行金额23.37亿元，占发行总金额的1.76%。
值得特别关注的是江苏省。据文化产业评论（ID:whcypl）梳理，截至目前，江苏省先后分两批次成功发行地方新增专项债券7期（1月13日首批4期共发行357亿元。5月12日第二批次3期共发行463亿元），共计820亿元。单个项目平均发行金额1.85亿元。其中，文化和旅游项目专项债券发行金额为41.84亿元，占发行总额的5.1%。
据文化产业评论（ID：whcypl）统计，截止2020年5月17日，全国共有37个具备地方政府债券发行资格的地区发行了620只地方政府债券，规模为21268.27亿元。其中新增债券17998.63亿元，新增专项债券12742.99亿元，新增一般债券5255.64亿元。综上分析，除了上述梳理出的四川、安徽、江苏、河南、广西等省（区）外，其他地区均少有对外发布文化和旅游专项债券发行信息。这充分说明了，因为受类别界定和范围制约，文化和旅游领域专项债券尚未受到地方政府的重视，完全纳入地方专项债券发行仍需政策推动。这也是此次文旅部出台“政策”的主要意图。
与银行信贷产品相比较，地方政府专项债券具有支持领域多、发行周期长、融资额度大、产品利率低、抗风险较强等特点，对于解决培育周期长、资本需求高的文化和旅游产业而言尤为关键。然而，当前在实际运行和操作过程中，仍然存在诸多难点、痛点和堵点。主要集中以下四个方面。今年中办国办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，以及近年来国家发展改革委出台的《社会领域产业专项债券发行指引》《农村产业融合发展专项债券发行指引》等政策文件，均明指出社会领域产业专项债券领域包括健康、养老、教育、文化、体育和旅游，以及乡村振兴、生态环保、城镇基础设施等重点领域。此次，文旅部在《通知》中再次明确，各地在文旅重大项目申报过程中，既可以从文化旅游等已经明确的重点领域进行申报，从生态环保，农林水利、市政和产业园区基础设施等与文化和旅游相关联的领域进行申报。从各地实际发行数量情况看，普遍存在“少数干、多数看”的现象。如此基本有两种情况：一方面是多数地区可能不需要文旅专项债；另一方面或没有争取到文旅专项债，显然后者因素更多。究其原因是对政策认知和把握不足。为此，建议：文旅部在下步培训工作中，将相关政策解读作为重点培训内容。去年以来，为管理好专项债券项目，防止出现“半拉子”工程，中央要求各地发行政府专项债券必须坚持“资金跟着项目走、项目跟着规划走、规划跟着目标走”的定位，实行限额和自主申报两结合，实现债券发行需求和发行能力相匹配。然而，重申报轻管理的现象在不少地方屡见不鲜。如，广东审计厅2019年3月审计2018年新增地方政府债券中时发现，有13个市、55个县共有138.76亿元新增政府债券资金存放在财政部门或预算（项目）单位未实际使用。造成资金闲置最主要的原因是，一些地区未提前做好项目储备、可行性研究、规划布局等前期准备不到位，导致专项债券发行后找不到对应项目，出现“钱等项目”的情况。为此，各地必须提高专项债券项目储备质量，确保“发得出、用得好、还得上”。目前专项债券实行“限额、限类、限时”管理模式：中央每年新增限额自上而下核定，当年核定的额度只能在当年发行完毕；每年下达的专项债券额度有明确的投向重点，由于市县政府没有发行自主权，在申报过程中大都采用“戴帽”打捆发行，造成后期项目资金无法有效分配。为此，建议：国务院每年下达新增地方专项债券额度和重点投向时，在优先保障中央确定的重点领域、重点项目资金需求的基础上，加大市县政府对专项债券使用投向的选择空间，合理保障当地急需建设重点项目融资需求，更好发挥债券资金效益。如，文旅部可根据各地文旅项目投融资需求，向国家发改委等部门提供文旅专项债需求清单。目前，全国各省区市在发行文旅地方政府专项债券方面严重失衡，且区域过于集中，与文化和旅游产业发展要求不相适应。除了上述三个方面的因素外，还有一个重要的问题就是缺乏示范引导，导致一些省区市政府对发行文旅专项债券重视不够、经验办法不多。建议：文旅部相关司局加强对各地发行文化旅游领域专项债券情况进行全面调研，及时总结推广各地成功经验，发现和解决存在的重难点问题。如，四川省自2018年发行全国首只旅游专项债券以来，在文化旅游专项领域探索形成了一整套创新发行机制和成熟的做法。再如，5月12日，江苏省成功发行全国首只大运河文化带建设地方政府专项债券，不仅拓展文旅专项债券发行品类，也为类似国家战略项目发债提供了样本。这些成功的经验，完全可以作为典型案件在全国文旅系统进行示范推广。实践证明,机会永远留给有准备的人。综上分析，今年将是2015年地方专项债券发行以来，文旅行业获取国家政策和地方专项债支持最好的年份。一方面，今年的地方专项债发行体量庞大，预计新增地方政府专项债规模会达到3.5至4万亿；另一方面，文旅部发文推动支持，在各地提供了有力的政策支撑。当前正值各地集中申报和发行的“窗口期，文旅业如何在4万亿这个大盘子抢占先机？真正分到多少？关键要看省级政府对落实政策的统筹力度，对文旅产业重视程度，以及在同等条件下文旅项目的优质度和市场回报率。总之，时不我待，错过了眼下这波红利，或将错过更多的发展机会。
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